Stockholms universitet logo, länk till startsida

Brister i lagstiftningen som ska skydda biologisk mångfald

Det finns ett stort antal lagstiftningar som ska skydda miljön, trots det nås inte de politiskt fastslagna miljömålen. Några förklaringar är bristande samordning och helhetssyn, att lagar inte tillämpas på rätt sätt eller att lagar inte följs, förklarar Anna Christiernsson som är biträdande lektor i miljörätt.

Det finns flera olika internationella, EU-rättsliga och nationella lagstiftningar som har till uppgift att skydda den biologiska mångfalden både i hav och på land, trots det minskar den biologiska mångfalden. 

– En möjlig förklaring kan vara att det är svårt att få till ett effektivt skydd av ekosystem och arter som sträcker sig eller rör sig över nationsgränser. Många av de internationella avtalen för skydd av biologisk mångfald är vaga, vilket ofta är ett resultat av internationella förhandlingar. Därför är EU-samarbetet viktigt. Här är det oftast lättare att få till skarpare regler, som alla EU-länder måste följa. EU kan också driva överträdelseförfaranden mot stater som inte följer reglerna.

– En annan möjlig förklaring är att miljö- och sektorslagstiftningar inte alltid är helt samordnade. I vår forskning har vi till exempel sett flera brister i samordningen mellan miljö- och fiskelagstiftning. Bland annat saknas explicita rättsliga krav på att beslut om fiske ska beakta havs- eller vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Det kan bland annat leda till att det inte alltid ställs tillräckliga miljökrav på fiske.

 

Bristande ekosystemförvaltning

Anna Christiernsson porträttbild
Anna Christiernsson. Foto: privat.

För ett effektivt skydd av den biologiska mångfalden förespråkas ofta en ekosystembaserad förvaltning. Det innebär att man säkerställer att användning av naturresurser sker inom ekosystemets gränser och med hänsyn till ekosystemets samband och funktioner, oberoende av administrativa gränser. 

– Brister i samordning mellan olika politikområden eller mellan länder kan motverka möjligheterna att genomföra en ekosystembaserad förvaltning. Därtill räcker det inte med mål om ekosystembaserad förvaltning. Lagstiftningen måste också innehålla explicita krav på att ekosystemhänsyn ska tas vid olika beslut, menar Anna Christiernsson. 

– I vår forskning har vi sett att det ibland saknas rättsliga krav på hänsyn till ekosystemsamband, även i de fall där det finns ett övergripande mål om ekosystembaserad förvaltning i lagstiftningen. Ett exempel är vid upprättandet av fleråriga planer för fiske. Här anges att planerna får (och inte ska) innehålla specifika bevarandemål- och åtgärder som bygger på en ekosystemansats.

 

Förbättrat rättslig skydd genom EU-medlemskap

Som medlem i EU måste Sverige följa EU:s lagstiftning. Det har bland annat inneburit ett mer långtgående skydd av arter, krav på ekosystembaserad havsförvaltning och införandet av miljökvalitetsnormer (ett rättsligt instrument som utgår från miljön istället för verksamheterna eller åtgärderna). De här kraven har dock på flera olika sätt kommit i konflikt med svenska förvaltningstraditioner och inneburit ett antal svårigheter i genomförandet. 

– Miljörättsforskningen har under lång tid visat på olika brister i efterlevnaden av EU-rätten. Några exempel är bristande implementering och genomförande av miljökvalitetsnormen god ekologisk status samt åtgärdsprogram för vatten. 

På senare tid har trots allt viktiga förbättringar skett. Bland annat har ett förbud mot att försämra eller äventyra vattenförekomsters status införts, efter att EU-domstolen klargjorde att myndigheter också är skyldiga att neka tillstånd till verksamheter som kan äventyra eller försämra vattenförekomsters ekologiska status. 

– I och med EU-domstolens klargörande om att förbudet mot att skada eller störa skyddade arter (som listas i bilaga 4 till Art- och habitatdirektivet) gäller även om arten faktiskt har en gynnsam bevarandestatus, har det också blivit klart att Sveriges tillämpning av reglerna måste förändras. Det innebär att mer hänsyn kan behöva tas till arter som inte är hotade eller sällsynta, till exempel vid skogsbruk. 
 

 

Nivån för beslutsfattandet kan spela roll

Det räcker inte att ha bra lagstiftning på pappret, reglerna måste också tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Ofta förespråkas att beslutsfattande bör ske så nära medborgarna som möjligt, för att främja legitimitet och därmed efterlevnad. Ett problem med beslutsfattande på lokal nivå är dock att det kan försvåra en helhetssyn, påpekar Anna Christiernsson.

– Vid granskningar av olika dispensbeslut på lokal och regional nivå* har vi sett att bedömningar av miljöpåverkan framför allt fokuserar på lokala och direkta effekter, snarare än samlade och geografiskt överskridande effekter. Det är till exempel vanligare med hänsyn till naturmiljön på den aktuella platsen, än hänsyn till den samlade påverkan av bryggor och annan verksamhet inom ett större geografiskt område, vilket kan få konsekvenser för bland annat djurlivet. 

– Intressant var också att miljökvalitetsnormer om god ekologisk status inte alls nämndes i besluten, inte heller i beslut efter 2019 då förbudet mot att äventyra eller försämra vattnets status infördes. Det framgick oftast inte heller hur kommuner och länsstyrelser hade tillämpat de allmänna hänsynskraven i miljöbalken. 

 

Möjlighet att ändra beslut viktigt

För ett bra skydd av den biologiska mångfalden är det viktigt att felaktiga beslut kan ändras. En generös möjlighet för myndigheter, individer och miljöorganisationer att överklaga beslut är därför viktigt. En annan viktig del är tillsynen och EU:s möjligheter att driva överträdelseförfaranden mot stater som inte efterlever EU-rätten.

– EU-domstolen kan döma till höga viten i de fall ett land inte följer EU-rätten. Men lagstiftningen måste också efterlevas av privatpersoner och när så inte sker måste myndigheter eller kommuner agera. Av intervjuer med handläggare på kommuner och länsstyrelser framgår dock att det ofta saknas resurser för att bedriva egeninitierad tillsyn. Tillsyn sker därför ofta bara när en anmälan kommer in, till exempel från en granne som är missnöjd med en anlagd brygga eller veranda.

 

Höga ersättningsbelopp kan innebära uteblivet skydd

Vi har ett starkt egendomsskydd i Sverige med en generös ersättningsrätt. Det innebär bland annat att en skogsägare som vill avverka skog kan få höga ersättningsbelopp om hen får avslag med hänvisning till att det är en skyddsvärd skog.

– Reglernas utformning innebär sammantaget att det kan bli kostsamt för staten att skydda den biologiska mångfalden. Samtidigt är de finansiella resurserna ofta begränsade. Det kan innebära att effektiva förbud och restriktioner i olika pågående markanvändningar kan vara svåra att genomföra i praktiken.

 

Fem möjliga vägar framåt

Följande fem punkter är Anna Christiernssons förslag för att skyddet för biologisk mångfald ska bli starkare. 

• Både på EU-nivå och i Sverige skulle flera olika åtgärder kunna göras för att främja samordningen mellan miljö- och fiskelagstiftningen. Bland annat bör havs- och vattenförvaltningens åtgärdsprogram bli styrande för fiskebeslut. Medlemsstater kan också ges en större möjlighet att reglera fiske av miljöskäl, även i den exklusiva ekonomiska zonen (EEZ). 

• Sverige behöver bli bättre på att nyttja de möjligheter som faktiskt finns inom EU-rätten att skydda marina ekosystem från miljöskadligt fiske. Det handlar bland annat om att säkerställa att fiske som riskerar att påverka så kallade Natura 2000-områden tillståndsprövas och att ge skyddade områden bra föreskrifter, som ger ett faktiskt skydd mot verksamheter och åtgärder som kan skada naturvärdena.

• Lagstiftningen måste bli bättre på att se till att skyddade områden inrättas på rätt plats i landskapet. Ett effektivt skydd handlar inte bara om kvantitet utan också, och kanske särskilt, om kvalitet.

• Prövning av dispenser måste ske restriktivt och med hänsyn till den samlade påverkan, för att undvika det som ibland kallas för ”de små stegens tyranni”. 

• Lagstiftningen behöver generellt sett bli bättre på att säkerställa beslutsfattande med utgångspunkt i ekosystemens förutsättningar. Ett sätt kan vara att förbättra planeringen av mark- och vattenområden. 


*Dispens från förbud att skada naturen. (Rapport 7010, Naturvårdsverket.) 

Vidare läsning

På denna sida